W lubelskim grzeją, ale z nieprawidłowościami
Gminne przedsiębiorstwa energetyki cieplnej w woj. lubelskim utrzymywały wymagane zapasy węgla, zapewniając ciągłość dostaw ciepła. NIK zwraca jednak uwagę na niedostateczny nadzór nad zawieraniem i realizacją umów na dostawy węgla oraz nad przygotowaniem i realizacją kluczowych inwestycji mających ograniczyć emisję zanieczyszczeń. W efekcie Izba skierowała do prokuratury dwa zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, m. in. w sprawie wyrządzenia jednej spółce szkody majątkowej w wielkich rozmiarach oraz powiadomiła Ministra Finansów w związku z występowaniem systemowego ryzyka uszczuplania podatku od towarów i usług przy realizacji umów na dostawy węgla. Ponadto członkom zarządów i rad nadzorczych kontrolowanych spółek wypłacano wynagrodzenia zawyżone łącznie o ponad pół mln zł.
Głównym celem kontroli Przestrzeganie standardów emisyjnych i działalność inwestycyjna komunalnych przedsiębiorstw energetycznych w województwie lubelskim było sprawdzenie, czy gminne przedsiębiorstwa energetyki cieplnej (PEC) działające w województwie lubelskim dotrzymywały obowiązujących standardów emisyjnych oraz zapewniły prawidłową eksploatację instalacji i urządzeń ograniczających nadmierną emisję pyłów i gazów. W kontroli zbadano również zawieranie i realizację umów na dostawy węgla, realizację przedsięwzięć inwestycyjnych, sytuację ekonomiczno-finansową w aspekcie możliwości realizacji statutowych zadań, a także przestrzeganie przepisów o zasadach wynagradzania członków zarządów i rad nadzorczych.
Kontrolą objęto cztery z ośmiu spółek komunalnych w woj. lubelskim, które wytwarzały ciepło w wyniku spalania węgla, tj.: Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Białej Podlaskiej (PEC Biała Podlaska), Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Radzyniu Podlaskim (PEC Radzyń Podlaski), Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w Lubartowie Sp. z o.o. (PEC Lubartów) oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. we Włodawie (MPGK Włodawa). Kontrola dotyczyła lat 2018-2021.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Przedsiębiorstwa energetyki cieplnej przestrzegały obowiązujących standardów emisyjnych oraz zapewniły prawidłową eksploatację instalacji i urządzeń ograniczających emisję pyłów i gazów. Istotne nieprawidłowości dotyczyły jednak innych skontrolowanych obszarów.
Zakupy węgla
NIK skontrolowała 18 umów na dostawy węgla. Do udzielania tego rodzaju zamówień nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Zrealizowane dostawy pozwoliły PEC utrzymać wymagane zapasy węgla i zapewnić ciągłość dostaw ciepła, jednak przy zawieraniu i realizacji umów wystąpiły istotne nieprawidłowości:
– z naruszeniem wewnętrznych regulacji przeprowadzono postępowania na zakup węgla (MPGK Włodawa – pięć postępowań, PEC Radzyń Podlaski – trzy i PEC Biała Podlaska – trzy);
– PEC Biała Podlaska, bez przeprowadzenia rozeznania rynku i analiz opłacalności, zawarło umowę wieloletnią, która w dodatku nie zabezpieczała należycie interesów spółki. Ponadto PEC Radzyń Podlaski w trzech umowach w niewystarczający sposób zabezpieczyło interesy spółki;
– MPGK Włodawa naruszyło zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania oferentów poprzez stworzenie jednemu z nich uprzywilejowanej pozycji w postępowaniu zakończonym zawarciem umowy w 2017 r. Skutkowało to wyborem oferty, która nie była najkorzystniejsza;
– PEC Radzyń Podlaski nie określiło mierników dla jednego z kryteriów oceny ofert (współpraca oferenta z zamawiającym) w postępowaniach na dostawę węgla przeprowadzanych w latach 2018–2020. Tym samym przyznanie punktów oferentom za to kryterium było wynikiem subiektywnej oceny członków komisji przetargowej i mogło prowadzić do naruszenia zasad uczciwej konkurencji. W postępowaniu z 2019 r. zastosowane kryterium 5 proc. za doświadczenie we współpracy z zamawiającym było decydujące i skutkowało tym, że spółka zakupiła węgiel od dotychczasowego dostawcy po cenie wyższej (o 52 tys. zł) od najniższej oferty złożonej w tym postępowaniu;
– PEC Lubartów dopuściło w umowach możliwość zakupu węgla o parametrach jakościowych (wilgotność, zawartość popiołu lub siarki) niezgodnych z wartościami wskazanymi w dokumentacji technicznej kotłów lub w pozwoleniu starosty na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji;
– PEC Biała Podlaska zamówiło w 2018 r. węgiel, który nie spełniał parametrów jakościowych wynikających z pozwolenia zintegrowanego;
PEC Biała Podlaska nie złożyło reklamacji węgla, który nie spełniał norm jakości określonej w umowach;
– MPGK Włodawa i PEC Radzyń Podlaski nie naliczyły (lub zaniżyły naliczanie) kar umownych dostawcom węgla. Chodzi o ponad 200 tys. zł w przypadku PEC Radzyń Podlaski);
– MPGK Włodawa, PEC Radzyń Podlaski i PEC Biała Podlaska nie egzekwowały od dostawców certyfikatów jakości węgla.
Ponadto przyjęty przez MPGK Włodawa i PEC Radzyń Podlaski sposób rozliczenia roszczeń tych spółek z tytułu kar umownych bez wystawiania not obciążeniowych (tj. obniżenie ceny netto dostarczonego miału węglowego poprzez jej pomniejszenie o wysokość należnych spółkom kar umownych w fakturach korygujących wystawionych przez dostawców węgla) wywarł skutki podatkowe po stronie dostawców węgla, powodując zmniejszenie podatku od towarów i usług o łączną kwotę 84,5 tys. zł. Ten sposób rozliczenia mógł prowadzić do zmniejszenia wykazywanych przez dostawców przychodów podlegających opodatkowaniu. Oprócz tego wywarło to również skutki w rozliczeniach spółek MPGK Włodawa i PEC Radzyń Podlaski z tytułu:
– podatku dochodowego od osób prawnych poprzez zaniżenie przychodu spółek o kwoty stanowiące wartość kar umownych;
– podatku od towarów i usług poprzez niezasadne obniżenie podatku naliczonego w związku z przyjęciem nieprawidłowo wystawionych faktur korygujących.
W ocenie NIK, powyższe nieprawidłowości świadczą o niewystarczającym nadzorze nad zawieraniem i realizacją umów na dostawy węgla przez zarządy skontrolowanych spółek.
Inwestycje
W toku kontroli zbadano realizację 18 inwestycji. Największe, o znaczeniu strategicznym dla funkcjonowania PEC, dotyczyły budowy ciepłowni opalanej biomasą (PEC Biała Podlaska) o wartości blisko 27 mln zł i budowy elektrociepłowni gazowej (PEC Radzyń Podlaski) o wartości blisko 11 mln zł. Najistotniejsze nieprawidłowości dotyczyły budowy ciepłowni opalanej biomasą. PEC Biała Podlaska:
– nie naliczyło wykonawcy kar umownych w kwocie ponad 6,5 mln zł;
– wypłaciło wykonawcy robót 23 mln zł pomimo nieprzedłożenia przez niego dowodów zapłaty wynagrodzenia podwykonawcy lub dalszym podwykonawcom, co naruszało przepisy Prawa zamówień publicznych. Stwarza to również ryzyko, że do spółki będą się zgłaszać podwykonawcy lub dalsi podwykonawcy z roszczeniami o zapłatę wynagrodzenia za wykonane roboty;
– zaakceptowało umowę o podwykonawstwo, w ramach której wykonawca zlecił realizację całości zamówienia podwykonawcy, co było niezgodne przepisami Pzp;
– w kontrakcie na roboty budowlane nie zawarło postanowień dotyczących kar umownych z tytułu: braku zapłaty wynagrodzenia podwykonawcom lub dalszym podwykonawcom, nieprzedłożenia do zaakceptowania projektu umowy o podwykonawstwo, której przedmiotem są roboty budowlane lub projektu jej zmiany, nieprzedłożenia poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii umowy o podwykonawstwo lub jej zmiany, braku zmiany umowy o podwykonawstwo w zakresie terminu jej zapłaty. Było to niezgodne z przepisami Pzp.
W odniesieniu do budowy elektrociepłowni gazowej, kontrola wykazała, że Zarząd PEC Radzyń Podlaski zawierając umowę na realizację tego zadania zaciągnął zobowiązanie o wartości przekraczającej limit zobowiązań, określony uchwałą wspólników spółki. Od wykonawcy nie wyegzekwowano złożenia zabezpieczenia należytego wykonania umowy odpowiadającego zmienionym terminom realizacji zadania, na etapie trwających prac budowlanych.
W trzech spółkach (PEC Biała Podlaska, PEC Lubartów i MPGK Włodawa) umowy o przyłączenie do sieci ciepłowniczej nie zawierały wszystkich postanowień wymaganych przez przepisy Prawa energetycznego (w szczególności odpowiedzialności przedsiębiorstwa energetycznego za niedotrzymanie warunków umowy). W niektórych umowach wprost określono, że opłata za przyłączenie zostanie pobrana w wysokości wyliczonej w oparciu o stawki zawarte w taryfie obowiązującej w dacie zakończenia inwestycji. Wysokość opłaty przyłączeniowej (z odwołaniem do konkretnej taryfy) powinna być znana stronie w momencie podpisania umowy. Powyższe miało wpływ na wysokość pobranych opłat przyłączeniowych jedynie w przypadku umów zawartych przez MPGK Włodawa. Spółka w trakcie kontroli wystawiła faktury korygujące, zwracając nienależnie pobrane opłaty przyłączeniowe w łącznej kwocie 1,6 tys. zł.
Wynagrodzenia członków zarządów i rad nadzorczych
We wszystkich czterech skontrolowanych spółkach stwierdzono wypłacanie wynagrodzeń członkom zarządów lub rad nadzorczych w zawyżonej wysokości. W trzech spółkach (MPGK Włodawa, PEC Biała Podlaska i PEC Lubartów) wynagrodzenia członków zarządów i rad nadzorczych przez kilka lat nie były „zamrażane” na poziomie ustalonym dla roku 2017, do czego zobowiązywały przepisy ustaw o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustaw budżetowych. Spowodowało to wypłacenie wynagrodzeń zawyżonych łącznie o ponad 526 tys. zł. Organy tych spółek wyeliminowały nieprawidłowość, określając wynagrodzenia zarządów i rad nadzorczych w prawidłowej wysokości przed lub w trakcie kontroli. Część spółek odzyskała nienależnie wypłacone wynagrodzenia – MPGK Włodawa zawarła ugody z członkami zarządu i rady nadzorczej (co pozwoli na odzyskanie stu kilkudziesięciu tys. zł), z kolei członkowie rady nadzorczej PEC Biała Podlaska zwrócili spółce ponad 26 tys. zł.
Członkom zarządów PEC przysługiwało oprócz stałego wynagrodzenia miesięcznego wynagrodzenie zmienne, uzależnione od realizacji celów zarządczych. Nieprawidłowości w tym obszarze dotyczyły:
– wypłacenia Prezesowi Zarządu PEC Radzyń Podlaski wynagrodzenia zmiennego za 2020 r. w kwocie 9,4 tys. zł pomimo nieosiągnięcia wymaganego poziomu realizacji celów zarządczych;
– przyznania przez Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników członkom Zarządu MPGK Włodawa wynagrodzenia zmiennego za 2017 r. oraz jego naliczenia i wypłaty w kwocie łącznej 15,5 tys. zł, przed ustaleniem kryteriów wypłaty tego wynagrodzenia przez radę nadzorczą;
– nierzetelnie przeprowadzonej przez rady nadzorcze MPGK Włodawa, PEC Biała Podlaska i PEC Radzyń Podlaski oceny realizacji przez zarządy tych spółek celów zarządczych, co skutkowało wypłaceniem nienależnego wynagrodzenia w kwocie ponad 190 tys. zł;
– zwłoki w uszczegółowieniu przez radę nadzorczą celów zarządczych Prezesa PEC Lubartów na lata 2019–2021. W szczególności wypłata wynagrodzenia uzupełniającego za 2020 r. w kwocie 54,1 tys. zł, nastąpiła na podstawie celów zarządczych określonych po zakończeniu tego roku.
W latach 2018–2020 kondycja finansowa skontrolowanych spółek była dobra, a płynność finansowa została zachowana również w przypadku spółek, które osiągały ujemne wyniki finansowe za poszczególne lata. Jedynie PEC Radzyń Podlaski odnotowywał zysk netto we wszystkich latach w ww. okresie. W okresie objętym kontrolą MPGK Włodawa, PEC Białą Podlaska i PEC Lubartów (do 24 września 2021 r.) uczestniczyły w systemie handlu emisjami gazów cieplarnianych. Średnie ważone ceny uprawnień do emisji CO₂ zakupione przez ww. spółki w poszczególnych latach były z reguły niższe od średniorocznych cen rynkowych. Pomimo tego koszty uprawnień do emisji CO₂ stanowiły znaczącą pozycję w kosztach działalności przedsiębiorstw energetycznych w latach 2018-2021 (w MGK Włodawa – od 5,8 do 28,1%, w PEC Lubartów – od 7,8 do 15,4%, w PEC Biała Podlaska – od 12,55 do 12,98%).
Realizacja wyników kontroli
NIK skierowała zawiadomienie do Prezesa URE w związku z niewyodrębnieniem przez MPGK Włodawa ewidencji księgowej dla działalności przedsiębiorstwa energetycznego. Ponadto Prezes NIK skierował do Ministra Finansów powiadomienie w związku z przyjętym przez MPGK Włodawa i PEC Radzyń Podlaski sposobem rozliczenia dostaw węgla. W odpowiedzi Zastępca Szefa KAS poinformował o prowadzonych czynnościach analitycznych we wskazywanej przez Prezesa NIK sprawie, których wyniki będą podstawa do podjęcia stosownych działań o charakterze prewencyjno-kontrolnym, w celu zminimalizowania dalszego występowania nieprawidłowości.
NIK skierowała do prokuratury dwa zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa:
– po kontroli PEC Biała Podlaska o czyny z art. 296 § 4 w zw. z art. 296 § 3 Kodeksu karnego,
– po kontroli MPGK Włodawa o czyny z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.
W obu sprawach właściwe prokuratury wszczęły śledztwa.
Źródło: Najwyższa Izba Kontroli
