Sprawozdanie URE za 2021 r. – przekrojowe kompendium wiedzy o rynku energii w Polsce

Prezes URE podsumowuje kolejny rok funkcjonowania Urzędu

Sprawozdanie roczne Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki to nie tylko najnowsze dane i informacje na temat działalności regulatora w minionym roku. To także przekrojowe kompendium wiedzy o wszystkich aspektach rynku energetycznego w Polsce. Zawiera ono analizę dynamiki zmian zachodzących w sektorze oraz wstępne wnioski na temat przyszłych wyzwań.

Odnosząc się do ubiegłorocznej sytuacji rynkowej Rafał Gawin nie ma wątpliwości, że transformacja polskiej energetyki wymaga odpowiedniej strategii i efektywnego zarządzania oraz wiąże się z koniecznością poniesienia ogromnych nakładów inwestycyjnych, dlatego zauważa, że Urząd dziś już pełni i będzie pełnił niezwykle ważną rolę w jej przeprowadzeniu.

– Jesteśmy w procesie ogromnej zmiany, którą trzeba umiejętnie zarządzić. Dlatego właśnie dziś regulator sektorowy jest potrzebny bardziej, niż kiedykolwiek wcześniej. Zmieniający się rynek energii niesie nowe wyzwania dla wszystkich jego uczestników, w tym również dla organów regulacyjnych. Szczególnie teraz, przy tak dużej dynamice zmian w otoczeniu rynkowym, stabilna perspektywa dla przedsiębiorców, którzy tworzą tkankę rynku, jest bardzo ważna. W niestabilnym otoczeniu najbardziej właściwą i skuteczną jest regulacja oparta na celach. Należy zatem przede wszystkim dobrze zdefiniować cele ‒ nie tylko w horyzoncie kadencji organu, ale z perspektywy funkcjonowania regulowanych przedsiębiorstw. To postrzegam jako największe wyzwanie dla regulatora, które jednocześnie sprawia, że rola tego organu jest dla rynku nie tylko potrzebna, ale i niezbędna.

Rok 2021 okiem regulatora:

Rok 2021 r. na rynku energetycznym był wyjątkowo nieprzewidywalny i przyniósł wiele nowych wyzwań dla wszystkich jego uczestników. Wyzwania te dotyczyły również Prezesa URE, którego celem jest prowadzenie transparentnej, przewidywalnej regulacji, akceptowalnej zarówno przez stronę rządową, przedsiębiorców, jak i społeczeństwo. Dlatego w 2021 r. regulator podjął działania, które mają pomóc sektorowi i uczestnikom rynku zmierzyć się z aktualnymi wyzwaniami.

W obszarze regulacji rynku ciepła powołany został zespół, w którym wypracowano już nowy, jakościowy model regulacyjny inwestycji. Z kolei w obszarze elektroenergetyki Prezes URE zainicjował i przewodniczy pracom zespołu, którego zadaniem jest wypracowanie Porozumienia Społecznego Regulatora Sektorowego i Branży Dystrybucyjnej pod nazwą „Karta efektywnej transformacji sieci dystrybucyjnych polskiej energetyki”. Zespół ma zdiagnozować kluczowe potrzeby związane z pracą sieci wynikające m.in. z sytuacji związanej z rosnącą liczbą niestabilnych źródeł odnawialnych przyłączanych do sieci.

– Jednym z najważniejszych efektów prac Zespołu jest zdiagnozowanie kluczowych potrzeb związanych z inwestycjami, które zapewnią optymalną pracę sieci przy dynamicznie rosnącej liczbie źródeł OZE do niej przyłączanych. Równie ważne będzie zidentyfikowanie narzędzi, które pozwolą zaspokoić te potrzeby oraz określenie sposobu i źródeł ich finansowania. Chcemy też ocenić, jakie skutki dla taryf dystrybucyjnych będą nieść inwestycje w sieci – mówi Prezes URE.

Wzrosły rachunki za energię elektryczną i gaz

2021 to rok rosnących kosztów zakupu energii elektrycznej na rynku hurtowym. Wartość kontraktów zawieranych na Towarowej Giełdzie Energii (TGE) potwierdza, że w ubiegłym roku cena energii – zarówno z dostawą na 2022 r., jak i na kolejne lata ‒ gwałtownie rosła. Wysokie hurtowe ceny energii oraz koszty zakupu praw do emisji CO2 były głównymi przyczynami wzrostu rachunków za energię elektryczną.

Miniony rok charakteryzował się także dynamiczną i dotychczas nieobserwowaną sytuacją na europejskim rynku gazu, skutkującą wysokimi cenami tego paliwa, rosnącymi kosztami pozyskania gazu ziemnego zarówno na TGE i innych platformach obrotu, jak i w kontraktach B2B.

Mając na uwadze równoważenie interesów przedsiębiorstw i odbiorców gazu i energii w gospodarstwach domowych, wyzwaniem Prezesa URE było zatwierdzenie nowych taryf, z uwzględnieniem interesów obu stron. Po raz pierwszy w 2021 r. zastosowano nowe, szczególne rozwiązanie umożliwiające rozłożenie podwyżki cen gazu na trzy kolejne lata, co ograniczyło wzrost cen gazu w taryfie PGNiG OD na 2022 r.

Zakaz door-to-door

Ważną zmianą dla odbiorców, wprowadzoną w lipcu minionego roku, był ustawowy zakaz zawierania umów sprzedaży energii i gazu z odbiorcami w gospodarstwach domowych poza lokalem przedsiębiorstwa. To rozwiązanie postulowane było m. in. przez Prezesa URE, w związku licznymi przypadkami oszustw i wprowadzania w błąd odbiorców podczas sprzedaży bezpośredniej w tzw. formule door-to-door. Zakaz prowadzenia takiej sprzedaży oznacza, że przedsiębiorstwa energetyczne nie mogą już zawierać umów np. podczas wizyty przedstawiciela w domu odbiorcy.

Rozstrzyganie sporów i działania na rzecz konsumentów

Prezes URE rozstrzyga w sprawach spornych^[1] dotyczących m.in. odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci oraz w przypadku nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania paliw gazowych lub energii.

Oddziały terenowe URE w 2021 r. rozpatrzyły 736 takich wniosków (wzrost w stosunku do roku poprzedniego o 136 proc.). Dominowały wnioski dotyczące odmów przyłączenia do sieci gazowej oraz nieuzasadnionego wstrzymania dostaw energii elektrycznej.

Rys. 1. Spory prowadzone w oddziałach terenowych URE w 2021 r.

Źródło: URE

Na uwagę zasługuje również pojawienie się w 2021 roku nowego rodzaju sporów związanych z przyłączaniem magazynów energii. W oddziałach terenowych URE, w ostatnim kwartale 2021 r., odnotowano wpływ dużej liczby wniosków o rozstrzygnięcie sporów dotyczących odmowy przyłączenia do sieci elektroenergetycznej magazynów energii elektrycznej (132 wnioski).

Rozstrzyganie sporów dotyczących odmowy przyłączenia do sieci w zakresie publicznoprawnego obowiązku zawarcia umowy o przyłączenie do sieci^[2], jest jednym z nielicznych przypadków ingerencji administracyjnej w regulację stosunków cywilnoprawnych. Decyzja Prezesa URE zastępuje funkcjonalnie oświadczenie woli stron i stanowi samoistną podstawę ukształtowania stosunku zobowiązaniowego w zakresie sprawy spornej między stronami.

Na znacznie większą skalę regulator rozpatrywał skargi na działalność przedsiębiorstw energetycznych. Są one rozpatrywane głównie przez oddziały terenowe URE. Liczba skarg i wniosków rozpoznawanych w 2021 r. przekroczyła 5,4 tys. Spektrum zagadnień poruszanych przez odbiorców było bardzo szerokie, a skargi często wielowątkowe.

Wśród skarg rozpatrywanych w 2021 r. dominowała tematyka rozliczeń za energię elektryczną, prawidłowego wykonywania umów dotyczących dostaw energii elektrycznej (np. terminowe dostarczanie faktur za pobraną energię, zmiana umowy bez zgody odbiorcy, niewykonywanie umów o przyłączenie do sieci) oraz problemy z kwalifikacją do prawidłowej grupy taryfowej. Znaczną liczbę spraw stanowiły również skargi dotyczące parametrów jakościowych oraz przerw w dostawach energii elektrycznej (awarie). Odbiorcy skarżyli się także na działanie układów pomiarowo-rozliczeniowych, jak i na problemy z tzw. „cesją” (przepisaniem) układu pomiarowo-rozliczeniowego na inny podmiot.

Rys. 2. Skargi i wnioski złożone do oddziałów terenowych URE w 2021 r. – zagadnienia

Źródło: URE

Konsolidacja sektora i mniejszy poziom transparentności musi iść w parze ze wzmocnieniem narzędzi kontroli rynku

Istotnym obszarem działalności Urzędu jest monitorowanie i kontrola funkcjonowania rynków. W 2021 r. ze szczególną uwagą monitorowane były hurtowe rynki energii elektrycznej i gazu oraz zachowania uczestników na tych rynkach pod kątem wystąpienia zjawisk, które mogłyby wyczerpywać znamiona manipulacji lub próby manipulacji, a także niezgodnego z prawem wykorzystywania informacji wewnętrznych. W tym obszarze Prezes URE ściśle współpracuje zarówno z krajowymi organami regulacyjnymi innych państw członkowskich UE, jak i z Agencją ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki – ACER (od marca 2021 r. Prezes URE jest Wiceprzewodniczącym Rady Regulatorów). Jak mówi Rafał Gawin:

– Realizacja zadań organu regulacyjnego z obszaru REMIT nabiera jeszcze bardziej istotnego znaczenia w świetle postępującej konsolidacji sektora energetyki, jak również proponowanych zmian w sposobie funkcjonowania rynków, zmniejszających poziom ich transparentności, a w konsekwencji ograniczających mechanizmy samoregulacji w zakresie kontroli zachowań uczestników rynku. Wraz z tego typu zmianami powinny być wzmacniane narzędzia kontroli rynku, w tym zapewnienie odpowiednich zasobów organu regulacyjnego do efektywnej i skutecznej realizacji zadań z obszaru REMIT.

Uwzględniając ogromną dynamikę zmian organizacyjnych i strukturalnych zachodzących na hurtowych rynkach energii, w szczególności wynikających z prawa unijnego i coraz większy stopień skomplikowania procesów rynku energii na poziomie Unii Europejskiej, a także w kontekście obserwowanych w ostatnim czasie, nieprzewidzianych i dużych zmian cen energii elektrycznej i paliw gazowych, możliwość skutecznego wykrywania i zapobiegania przypadkom potencjalnej manipulacji lub próbom manipulacji na rynku nabiera szczególnego znaczenia z punktu widzenia ochrony odbiorców końcowych przed nadmiernym wzrostem cen i będzie stanowić przedmiot zainteresowania organu regulacyjnego. Nie bez znaczenia jest fakt, że poziom cen kształtujących się w obszarze hurtowym, ma kluczowe znaczenie dla poziomu cen oferowanych odbiorcom końcowym, jak również wpływa na wszelkie systemy wsparcia.

– Uwzględniając te uwarunkowania, w 2022 r. można spodziewać się zwiększenia liczby zgłaszanych do Prezesa URE spraw w zakresie manipulacji na rynku lub próby manipulacji na rynku. Dlatego zależy mi, aby realizować jak najbardziej transparentną i przewidywalną regulację, jednocześnie akceptowaną przez wszystkie jej strony, tj. przedsiębiorców, społeczeństwo oraz ustawodawcę: tzw. dużych regulatorów, czyli stronę rządową – powiedział Prezes.

Czego jeszcze spodziewa się regulator w kolejnym roku

Niewątpliwie do wyzwań, z jakimi przyjdzie się w 2022 r. zmierzyć organowi regulacyjnemu, należy zaliczyć m.in.:

• wypracowanie Porozumienia Społecznego Regulatora Sektorowego i Branży Dystrybucyjnej pod nazwą „Karta efektywnej transformacji sieci dystrybucyjnych polskiej energetyki”,
• dostosowanie formuły funkcjonowania operatora systemu magazynowania do aktualnego kształtu rynku gazu oraz zmiany relacji umownych łączących operatora i właściciela instalacji magazynowych (w związku z wnioskiem o przedłużenie terminu obowiązywania decyzji koncesyjnej oraz decyzji operatorskiej na kolejne lata),
• wdrożenie regulacji dotyczących zabezpieczeń majątkowych, wyznaczania zamkniętych OSD, zmian w procedurze koncesjonowania i przesłankach cofania koncesji oraz działań związanych ze zmianą przeznaczenia gazociągów kopalnianych i bezpośrednich,
• udział w pracach dotyczących kształtu przyszłych regulacji wodoru,
• zmiany modelu utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego,
• udziału w pracach ACER/CEER w zakresie przyszłych zmian w unijnym prawodawstwie dotyczącym gazu ziemnego i wodoru.

O tych wyzwaniach i wielu innych informacjach podsumowujących działalność urzędu i funkcjonowanie polskiej energetyki w 2021 r., Prezes URE pisze w swoim Sprawozdaniu.

^[1] O których mowa w art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833 z późn. zm.).

^[2] Art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne.

Źródło: Urząd Regulacji Energetyki