Dlaczego powstał system handlu emisjami?

Unijny system handlu uprawnieniami do emisji CO2 (EU-ETS) został wprowadzony w 2005 r.[1]. Miał przygotować UE do wdrożenia Protokołu z Kioto – międzynarodowego porozumienia, które nałożyło na państwa rozwinięte obowiązek redukcji emisji dwutlenku węgla do 2012 r. o 5% w stosunku do 1990 r.[2]. Za ETS stoi kilkudziesięcioletni dorobek współpracy międzynarodowej oraz rozwoju nauki w zakresie zmiany klimatu.

W Polsce, która uczestniczy w europejskim systemie handlu emisjami, mechanizm bywa krytykowany, a główna oś tej krytyki dotyczy częstych zmian regulacyjnych, co wpływa na cenę uprawnień do emisji i ingeruje w rynkowy charakter systemu. Dodatkowo unijny ETS obejmuje jedynie ok 40%[3] emisji CO2 – tych pochodzących z elektroenergetyki, ciepłownictwa, przemysłu i lotnictwa, co z perspektywy tych sektorów widziane jest jako niesprawiedliwe.

System handlu uprawnieniami funkcjonuje nie tylko w UE. Globalnie, 24 podobnych mechanizmów działa na poziomie regionalnym lub krajowym – m. in. w Chinach czy niektórych stanach USA[4]. Wyzwaniem jest to, że systemy, choć stoi za nimi podobna idea, różnią się od siebie zasadami funkcjonowania. To sprawia, że w globalnej rywalizacji powstaje nierówna konkurencja: produkty obarczone niższą ceną CO2 niż w EU-ETS są tańsze.

Zasady działania EU-ETS

Celem działania unijnego ETS jest doprowadzenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych, poprzez uwzględnienie kosztu emisji CO2 w produkcji energii i wyrobów przemysłowych. Ma to sprawić, że wysokoemisyjna działalność stanie się droższa niż w przypadku wykorzystania w niej czystych alternatyw.

EU-ETS zobowiązuje emitentów do pozyskania i umarzania uprawnień do emisji CO2 (ang. EU allowances – EUA). Co do zasady, uprawnienia są kupowane na rynku z dostępnej puli, znanej wszystkim uczestnikom rynku. Od tej reguły są jednak wyjątki: ciepłownictwo oraz przemysł i lotnictwo narażone na tzw. ucieczkę emisji[5] otrzymują część uprawnień za darmo.

Ponieważ system ETS ma przede wszystkim prowadzić do ograniczenia emisji CO2 do atmosfery, pula dostępnych na rynku uprawnień z roku na rok maleje, zgodnie z celami redukcyjnymi UE. Ograniczona podaż podnosi ceny uprawnień.

Podział uprawnień i ich wartość

Zasady podziału uprawnień między uczestnikami EU-ETS są ustalone w Dyrektywie ETS[6]. Zgodnie z tymi zasadami Komisja Europejska rozdziela uprawnienia na:

– pulę darmową, z której uprawnienia są przyznawane za darmo, głównie instalacjom narażonym na ucieczkę emisji (43% wszystkich uprawnień z możliwością powiększenia do 46%);

– pulę aukcyjną, sprzedawaną przez:

• państwa członkowskie (pula podstawowa + pula z mechanizmu solidarnościowego),
• dedykowane fundusze (Fundusz Modernizacyjny i Fundusz Innowacyjności) za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

Środki pozyskane ze sprzedaży uprawnień przez państwa są przychodem ich budżetów. Dyrektywa ETS wskazuje, że przynajmniej 50% przychodów z puli podstawowej i 100% z puli solidarnościowej powinno trafiać na cele klimatyczne.

W wielu krajach zdecydowano o specjalnym przeznaczeniu wpływów z ETS (o czym Forum Energii pisało już wcześniej[7]). W Polsce dopiero toczą się dyskusje nad kompleksowym uregulowaniem bezpośredniego przekierowywania środków na cele klimatyczne[8]. A chodzi o niebagatelne kwoty – wartość uprawnień sprzedawanych przez rząd, po uwzględnieniu mechanizmu solidarnościowego, może wynieść 46 miliardów EUR w latach 2021-2030.

Systemy wsparcia w ETS

Ze względu na różne uwarunkowania krajów członkowskich, w EU-ETS wpisane są mechanizmy wsparcia, które mają ułatwiać redukcję emisji. Są to:

• Mechanizm solidarnościowy: w ramach obowiązującego okresu EU-ETS (2021-2030) 10% uprawnień aukcyjnych zostało odłożonych „w interesie solidarności i wzrostu w Unii w celu redukcji emisji i adaptacji do skutków zmian klimatu” (tzw. mechanizm solidarnościowy). W praktyce pula ta jest redystrybuowana między 16 państwami potrzebującymi wsparcia. Polska jest jego największym beneficjentem – zwiększa liczbę uprawnień, które rząd może sprzedać na aukcjach o 39%.
• Fundusz Modernizacyjny: to 2% wszystkich uprawnień w UE, czyli ok. 275 mln EUA[9]. Środki pozyskane ze sprzedaży tych uprawnień przeznaczone są na projekty klimatyczne w najmniej zamożnych państwach członkowskich. Podobnie jak w mechanizmie solidarnościowym, również w Funduszu Modernizacyjnym Polska jest głównym beneficjentem. Przypada nam 43% wszystkich środków z Funduszu (ok. 6 mld EUR).
• Fundusz Innowacyjności: to 450 mln uprawnień, które mają zostać spieniężone w celu wsparcia projektów innowacyjnych w całej UE. O środki z Funduszu Innowacyjności mogą ubiegać się instytucje ze wszystkich państw członkowskich[10].

Gotowi na 55% – czego się spodziewać

Polityka klimatyczna w UE postępuje. W lipcu Komisja Europejska przedstawi pakiet reform „Fit for 55”. Jego celem będzie przygotowanie mechanizmów wdrażania podwyższonego unijnego celu redukcyjnego na 2030 r. Ponieważ EU-ETS jest kluczowym elementem ograniczania emisji w krajach członkowskich, pakiet będzie obejmował jego reformę. Dyskusja o fluktuacji cen uprawnień do emisji będzie istotnym elementem negocjacji, ale ważniejsze będą inne wątki. Oto rozważane obszary zmian, które będą miały wpływ na działanie ETS:

• Zmniejszenie wolumenu dostępnych uprawnień w ETS.
  Wyższy cel redukcji emisji w sektorach objętych ETS będzie oznaczał szybsze wycofywanie uprawnień do emisji w obiegu. Obecnie wskaźnik liniowej redukcji, tzw. Linear Reduction Factor (LRF) wynosi 2,2%. Według analiz KOBIZE, wyższe cele redukcji gazów cieplarnianych mogą przełożyć się na średni LRF w wysokości 3,7%, a cena uprawnień może wzrosnąć do 76 EUR/EUA[11]
  Wysokość celu redukcyjnego w sektorach objętych ETS będzie jednak zależała od zobowiązań do ograniczenia emisji w sektorach nieobjętych systemem (np. transport, budynki, rolnictwo). Sumarycznie, działania w ETS i non-ETS powinny do 2030 r. ograniczyć emisje gazów cieplarnianych w UE o 55%.
• Przegląd funkcjonowania MSR (ang. Market Stability Reserve).
  Od początku istnienia EU-ETS nagromadziła się nadwyżka wynosząca ok. 1,5 miliarda uprawnień[12]. Nadwyżka przyczyniła się do spadku cen uprawnień w latach 2013-2018. Z tego względu został wprowadzony mechanizm rezerwy stabilizacyjnej – MSR. Obecnie, jeśli nadwyżka przekracza 833 mln uprawnień, 24% tej wartości jest odejmowane z rocznej puli uprawnień przeznaczonych na aukcje. Od 2023 r. liczba uprawnień w MSR przewyższająca pulę uprawnień na dany rok ma być usuwana z rynku permanentnie. Jeśli zaś nadwyżka miałaby zmaleć do 400 mln, 100 mln uprawnień z MSR powinno wrócić na rynek. Przegląd MSR ma zweryfikować progi i tempo usuwania i przywracania uprawnień na rynek.
• Opłata od emisji w transporcie i budynkach.
  Istotą tej propozycji jest wprowadzenie opłaty za emisję w sektorach budynków i transportu, które dziś nie są w ETS, za to odpowiadają za ok. 30% całkowitych emisji w UE[13]. Rozważanych jest kilka opcji wprowadzenia tej zmiany: nowy podatek, włączenie budynków i transportu do obecnego ETS lub stworzenie osobnego ETS dla nowych sektorów (wówczas dwa systemy ETS funkcjonowałyby równolegle)[14].

  Uwzględnienie kosztów środowiskowych emisji z budynków i transportu jest istotne dla wypierania z rynku najbardziej emisyjnych technologii (piece węglowe, samochody spalinowe). Oprócz tego kluczowe są działania regulacyjne, wyznaczanie konkretnych norm, standardów i celów oraz organizacja systemów wsparcia finansowego dla krajów mniej zamożnych. Wprowadzenie nowych opłat powinno następować stopniowo, żeby nie spowodować szoku cenowego na odbiorcach końcowych. Docelowo, 100% wpływów z nowych opłat powinno trafiać na wsparcie niskoemisyjnych technologii i działań osłonowych. Opcja nowego ETS to także szansa na stworzenie dedykowanego funduszu socjalnego, na wzór Funduszu Modernizacyjnego, który mógłby być przeznaczony np. na walkę z ubóstwem energetycznym[15].

• Nowy podział uprawnień.
  Jest to wątek podnoszony przez Polskę[16]. Obecnie podstawowa pula aukcyjna dzielona jest między państwami według udziału ich emisji w całej UE z lat 2005-2007. Nagradza to kraje, które od tamtej pory najmocniej redukowały emisje. Utrzymanie proporcji historycznej sprawia, że państwa, które dokonały większych redukcji emisji mogą spodziewać się nadwyżki uprawnień na lata 2021-2030. Ich sprzedaż będzie generować dodatkowe przychody do budżetu. Nadwyżki mogą być kupowane przez operatorów instalacji w takich krajach jak Polska, gdzie przyznana pula najprawdopodobniej nie pokryje w pełni krajowych emisji.

  W ramach toczących się dyskusji nad reformą EU-ETS polski rząd zgłaszał pomysł na zmianę sposobu podziału pul aukcyjnych w nowym rozdaniu. Polska propozycja to zmiana punktu odniesienia z lat 2005-2007 na udział emisji w okresie 2016-2018[17]. Zwiększyłoby to pulę uprawnień dla Polski i zredukowało przydziały dla państw, których udział w emisjach UE spadł.

  Będzie to jednak trudne do zaakceptowania przez państwa, które włożyły dużo wysiłku we wcześniejszą redukcję emisji. Skoro jednak przeważnie były to państwa bogatsze niż Polska, rząd mógłby wnioskować o zwiększenie puli uprawnień w Funduszu Modernizacyjnym i w mechanizmie solidarnościowym.

Podsumowanie

ETS jak demokracja – ma wiele niedoskonałości, ale trudno o lepszy mechanizm wspierający redukcję emisji w sposób efektywny kosztowo. W Polsce wysokie ceny CO2 budzą ogromny lęk, bo faktycznie zmuszają do działania sektory, które od lat znajdowały się w stagnacji. Z drugiej strony technologiczny dryf w energetyce, ciepłownictwie i przemyśle nie jest dłużej możliwy. Polska szybko traci konkurencyjność i bez obniżenia emisyjności nasza gospodarka może wpaść w spiralę wielkich kosztów. Dlatego oprócz rekompensat dla przemysłu energochłonnego, już teraz całość wpływów ze sprzedaży emisji CO2 powinna trafiać na ograniczanie emisji i walkę z ubóstwem energetycznym[18]. Jednocześnie ważne jest zaangażowanie się w konstruktywną dyskusję na temat reformy EU ETS i objęcia emisji z transportu i budynków nowymi opłatami CO2. Wyjście z pozycji hamującej pozwoli skupić wysiłki negocjacyjne na elementach, w których mamy największe szanse ugrać dla Polski dodatkowe środki: czyli zwiększenie mechanizmu solidarnościowego oraz Funduszu Modernizacyjnego.