Regulator kreatorem rynku

Sąd Najwyższy rozpoznał na korzyść Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki sprawę dotyczącą nałożenia kary pieniężnej na dystrybutora energii (operator systemu dystrybucyjnego, OSD). Postępowanie prowadzone przez Prezesa URE dotyczyło nagminnych przypadków (w 2013 r. – ok. 1000) utrudniania zmiany sprzedawcy odbiorcom przyłączonym do sieci tego dystrybutora. Chodziło m.in. o przypadki nieuzasadnionej, negatywnej weryfikacji zgłoszeń umów sprzedaży energii elektrycznej. Zdarzało się także, że dystrybutor przerywał bez uzasadnienia proces zmiany sprzedawcy, nie informując o tym firmy obrotu (alternatywnego sprzedawcy energii).

Działanie operatora cechowało się znacznym stopniem szkodliwości, gdyż naruszało stabilność obrotu i zniechęcało odbiorców do skorzystania z prawa wyboru sprzedawcy. Z tego powodu, decyzją z 4 marca 2015 r., Prezes URE nałożył na OSD karę w wysokości 150 tys. zł. za naruszenie postanowień „Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Dystrybucyjnej – Bilansowanie Systemu Dystrybucyjnego i Zarządzanie Ograniczeniami Systemowymi”. Instrukcja Ruchu (IRiESD) to dokument, który reguluje stosunki między operatorem systemu dystrybucyjnego a sprzedawcami energii, w tym między innymi szczegółowo określa zasady i terminy dotyczące procedury zmiany sprzedawcy. Prezes URE zatwierdza ten dokument każdemu z dystrybutorów w drodze decyzji administracyjnej.

OSD wniósł odwołanie od decyzji regulatora do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK). Wyrokiem z 16 maja 2016 r. Sąd  oddalił odwołanie. Spółka wniosła więc apelację. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2018 r. częściowo zmienił wyrok SOKiK i decyzję Prezesa URE, odstępując od wymierzenia kary pieniężnej. W pozostałym zakresie Sąd Apelacyjny apelację oddalił, podzielając ustalenia sądu I instancji, który stwierdził, że doszło tu do naruszenia zapisów obowiązującej operatora Instrukcji Ruchu.

Sprawa ostatecznie (ze skargi kasacyjnej Prezesa URE) trafiła do Sądu Najwyższego¹, który uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Sąd Najwyższy podzielił stanowisko Prezesa URE, które znalazło uznanie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zgodnie z którym to Prezes URE kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorstw popełniających wykroczenia administracyjne określone w ustawie Prawo energetyczne. Sąd Najwyższy zwrócił szczególną uwagę na kwestię zakresu władztwa organu regulacyjnego. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że specyfiką tej władzy (regulacyjnej) jest dyskrecjonalność, przejawiająca się w szeroko zakreślonej swobodzie decyzyjnej w wykładni przepisów zawierających pojęcia nieostre, jak również wyborze adekwatnego do konkretnej sytuacji rozstrzygnięcia, co jest określane mianem uznania regulacyjnego.

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, wysoka pozycja ustrojowa organu regulacyjnego jest uwarunkowana silną pozycją przedsiębiorców działających na rynkach regulowanych – ta silna pozycja przedsiębiorców musi zostać zrównoważona odpowiednią pozycją organu regulacyjnego, aby ten ostatni był w stanie zagwarantować poszanowanie interesu publicznego oraz praw konsumentów. Dlatego Sąd Najwyższy podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wedle którego to Prezes URE kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne określone w ustawie – Prawo energetyczne.

W okolicznościach opisywanej sprawy Prezes URE nie dostrzegł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na OSD, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Jak podkreślił Sąd, nawet w razie ziszczenia się przesłanki małej szkodliwości czynu², Prezes URE nie ma obowiązku odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Wynika to z przyznanego w tym przepisie regulatorowi uznania administracyjnego, które zakłada możliwość wyboru różnych rozstrzygnięć w tym samym stanie faktycznym. Prezes URE, mając na względzie cele prawa energetycznego, realia rynkowe i sytuację konsumentów, może więc podjąć decyzję o nieskorzystaniu z kompetencji do odstąpienia od wymierzenia kary, nawet gdy chodzi o czyn o znikomej szkodliwości czynu. Jako że są to kryteria słusznościowe, których stosowanie jest wpisane w istotę uznania administracyjnego, sąd nie powinien co do zasady zastępować Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w ocenie, czy w danych okolicznościach wspomniane kryteria wymagają nałożenia kary, czy raczej odstąpienia od jej nałożenia.